社会转型期社会保障制度研究

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3.0 范春蓉 2024-09-20 4 4 190KB 52 页 15积分
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第一章社会保障的一般理论概述
社会保障是现代文明的产物和人类最伟大的制度发明，现代社会保障制度的产生、发展
与完善是人类文明与社会进步的标志之一。任何社会制度，都是以保证人类生存、发展为终
极目标，而社会保障制度的建立与发展，恰恰体现了这一本质的目标。社会保障制度的产
生有其理论与实践的深层次原因，研究社会保障制度的起点是揭示社会保障这一概念本身
的涵义、明示社会保障的制度特征、定位社会保障制度的功能和效用。
一、社会保障的概念
社会保障是人类社会发展到一定的历史阶段后，人的必然需要。直到今口，社会保障还
没有一个被普遍接受和认可的概念。世界上不同国家对社会保障的内容和范围界定有很大
的差别，而且，随着社会经济的不断进步与发展，它的内涵和外延也不断扩大、充实新的
内容。人们最初对社会保障的理解局限于“慈善和救济”等较窄的范围，到了较发达的商
品经济时期一一资本主义社会，社会保障才逐步包含了养老保险、医疗保险、工伤保险、社
会救济和社会福利等丰富的内涵。从严格意义上讲，原始社会用于氏族保障，奴隶社会用
于主仆保障，封建社会用于家庭和教会保障，不能称之为社会保障，充其量只能称社会保
障的雏形。只有到了资本主义社会，由行使社会管理职能的政府组织和实施覆盖全体社会
公民的种种保障和福利措施，才能称得上社会保障。
社会保障的概念有狭义与广义之分。狭义的社会保障概念接近于社会保险，主要指收入
保障，其内涵容易形成共识。而广义的社会保障概念近似于广义的社会福利概念，其内容
较狭义的概念有很大的扩展，包括了许多相关的福利项目，其涵义也相对的模糊、不确定。
(一)狭义的社会保障概念
就狭义的社会保障而言，在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的涵义指由国家
或由立法保证的、旨在保证收入安全的制度安排。
“社会保障”（Social Security)一词首先使用于 1935 年美国“新政”中的《社会保障法》。
英文中的 Security 具有安全、担保等涵义。现代使用“社会保障”一词，较多地采用了社会
安全之意。国际劳工组织于 1944 年在美国费城召开的第26 届国际劳工组织大会上，发表了
著名的《费城宣言》，提出要扩大社会保障措施。从此，社会保障这个概念逐渐被广泛使用。
美国的《社会保障法》将社会保障视为社会安全网，具体的理解是：“根据社会保障法制
定的社会保障计划，对于因老年、长期残废、死亡或失业而失掉工资收入者提供保障；同时
对老年和残废期间的医疗费用提供保障。老年、遗属、残废和健康保险计划对受保险的退体
者或残废者和他们的家属以及受保险者的遗属，按月提供现金保险待遇。
在《世界社会保障制度》的报告中，社会保障指根据政治法规而建立的各种方案(或制度)，
为个人在谋生能力中断或丧失时，以及个人因结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提
供保障。发给家庭用以抚养子女的家庭津贴也包括在社会保障的这种定义中。
1984 年国际劳工局在《社会保障导言》中对社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一
系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年
及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾
及对有儿童的家庭提供的补贴”。“大多数国家的社会保障包括国际劳工局定义中所提到
的项目，但重点是有关支付现金的待遇。一般说来，国际劳工局积极推进社会保险作为社
会保障的主要方式，所以，在一般用法上，社会保障和社会保险这两个概念经常互换。”
国内学者也从不同的视角出发，对狭义上的社会保障的涵义进行界定。
有的将社会保障视为一种行为和过程：社会保障是国家或政府为了保证社会稳定，通过
立法和行政措施为失去收入来源和劳动能力的人提供基本生活保障的行为，在现代社会，
它还是政府调节和控制经济运行的重要手段。
有的从政府功能和收入保障出发，将社会保障视为一种再分配关系：“社会保障是对社
会生产进行再分配，是一项单纯的财政支出和负担。”社会保障是国家和社会依法通过对
国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对社会成员的生、老、病、死、伤残、丧失劳动力
或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持
劳动力再生产建立的一种制度。
从狭义的视角来定义的社会保障制度，主要有以下几个触点：
一是将社会保障视为一种维护收入安全的制度安排。当社会成员在遭到或面临生、老、病、
死、失业等风险，收入中断使基本生活受到影响时，按照法律的规定给予当事者及家庭成
员以经济上帮助，以资助其渡过难关。这里需要特别指出的是，社会成员得到来自社会保
障的救助，不是政府或社会的恩赐，而是一种法律规定的权利，按照法律法定，每一个履
行义务的社会成员都有权享有这样的待遇。
二是在社会保障的范围或项目内实施资金帮助的前提是风险已经发生或不可避免，在当
事者的收入和生活水平的连续性受到实质性的威胁时，这种收入补偿行为才能发生。如，
只有当社会成员已经患病，劳动能力受到影响或中断，社会保障资金才会给予其现金或服
务方面的资助，帮助其治理病患。因此，可以说，狭义的社会保障主要是在风险发生后的
一种事后保障和收入安全维护。其他如，养老、失业保金也是如此，当事者达到法定退体年
龄或非自愿失业发生时，才能从社会保障资金中领取退体金或失业救济金。
三是社会保障作为一种再分配行为要求政府在其中发挥主导作用。社会保障是一种以政
府为主导的收入再分配行为，对社会财富的再分配要求使用公权力,这里体现了政府对经济
的干预力。政府从维护安全的目标出发强制筹集社会保障基金,用于保障收入能力不足的社
会成员基本生活不受到影响.仅靠市场的调节是不能产生社会保障制度安排的，在这里，政
府是社会保障制度的垄断供给者.建立社会保障制度，离不开政府的强制力。
四是社会保障作为是一种准公共产品要求政府发挥父爱主义精神。社会保障并不象人们
通常所认为的那样，是一种公共物品，而是一种准公共物品，确切的说是一种优效品，对
于社会保险来说，更是如此。公共物品有两个基本的特性，一是消费行为的非对抗性，即
某人消费产品时不能排除他人对它的同时消费，或者由于排他成本高昂而无法实施。二是
对消费者的非排他陛。即多供给一个人的消费的边际成本为零，一个人的消费不会减少其
他人的消费数量，这种物品要排斥其他任何人的使用是不合理的。国防、灯塔是严格意义上
的公共物品。而社会保障则不能满足公共物品的第二个条件，因为多提供一份社会保障的
边际成本接
近于平均成本。但是，社会保障与私人物品不同，它能满足公共物品的第一个条件，特别
是消费社会保障这种特殊的物品对个人和社会均有较高的效用，就如开车都系上安全带一
样，全员覆盖的社会保障有利于个人和社会的整体福利提高，具有典型的优效品特征。但
是由于个人理性的有限性和信息的不充分性，经常使人们做出缺乏远见的非明智选择，不
能保证每个人都主动积极的消费社会保障这一优效品，这要求政府发挥父爱精神，强制人
们消费社会保障产品。
(二)广义的社会保障概念
随着社会经济的不断进步与发展，社会保障这一概念的内涵和外延也不断扩大、充实新
的内容，在狭义上的社会保障之上，逐渐产生了广义的社会保障概念。广义的社会保障概
念不只包括前述狭义上的收入安全的维护，而且，也包括保证社会成员生存权与发展权为
基本内容的广泛的权利项目，其内涵相较于狭义的社会保障有了很大的扩展，具有不确定
性和模糊性。
在著名的《贝弗里奇报告一一社会保险和相关服务》中英国贝弗里奇勋爵将社会保障视为
一项公共福利计划，“它是一个抵御因谋生能力中断或丧失而造成的风险，或覆盖因出生
婚嫁、死亡而产生的特殊支出的社会保险方案”。“任何社会保障方案，要想令各方满意，
在制度设计时都必须基于下列三个假定：(1)为15 岁以下或在全口制学校就学的16 岁以下
子女发放子女补贴；(2)为预防和医治疾病及恢复劳动能力，对所有社会成员提供全方位医
疗和健康服务；(3)为避免大量失业而维持就业。”。在贝弗里奇报告中，明确指出，社会保
障制度必需以维持就业为前提和基本假设。虽然，维持就业在贝弗里奇报告中是作为防止
人们出现收入中断的手段，但客观上人类生存权最重要的方面一一劳动权利与就业机会的
保障成为社会保障的基本内容之一，这即是说，如果不能消除大量的失业威胁，社会保障
制度也就无从建立。国际劳工组织 1944 年在费城召开的第26 届国际劳工大会上通过的《收
入保障建议书》(第 67 号)和《医疗照顾建议书》(第69 号)也是以真正的或假设的充分就业为
背景予以承诺和肯定的，即是将失业减少到和一个基本健康与灵活的劳动力市场相称的程
度。上述分析表明，就业是社会保障的基础与前提，就业的扩大有利于社会保障体系的稳
定和发展。鉴于失业本身会扩大社会总资源分配上的差距，加剧两极分化，使贫困、收入不
平等诸方面问题突出出来，充分就业就成为国家收入再分配的重要手段，可以说，就业是
最大的社会保障。从这个角度看，社会保障不仅是社会资源的再分配，还应该首先是就业
权利与就业机会的再分配。在实践中，尤其是二战以后，许多西方国家在福利国家制度中
直接将维持充分就业作为社会保障基本内容。一些西方学者，如R·米什拉(Ramesh Mishra)
在《资本主义社会的福利国家》一书中，明文指出：“我们对福利制度的定义有一个明确的
特征，即它包含充分就业的目标与政策。……充分就业的问题是极其重要的一一尽管它涉
及到70 年代福利国家所发生的危机及其后果，并将之视为工人与资本家之间持续的阶级斗
争的一部分。然而，让我们暂且承认，在最后的分析中，所有的定义与‘象征论’都基于
对其‘重要性’的评论。我们自己的定义也不例外。”在西方福利国家的视野内，不只充分
就业被看作是基本内容，其他如教育、保健、住房、妇儿权利保护等都被纳入到社会保障的
视野中。社会保障制度建立要以充分就业为前提，现阶段，对中国来讲，最大的保障是就
业。要充分理解就业与社会保障的关系，就业既是前提，同时，也成为社会保障的中心任
务。没有充分的就业作为支撑，社会保障只能是范围狭窄或者是宽覆盖下的低水平，所以
完善的社会保障制度要以充分就业为前提。
国内的广义上的社会保障概念主要是从社会保障的功能和广义的社会福利角度来定义社
会保障概念。如：“社会保障是国家通过立法和行政措施建立起来的，具有经济福利性的
国民生活保障与社会稳定系统。”
以“经济福利性”来界定社会保障概念，使广义的社会保障概念较之狭义的社会保障概
念内容大为扩展。因为“福利”这一概念的内涵与外延包括了许多超出社会保险的项目。通
常所说的狭义的福利，一般是指社会救济。而广义的福利，作为经济概念，首先是指人们
生活的状态，它以效用为计量单位；作为一种福利制度，它不只包括现金支持，而且包括
许多服务项目，如教育培训、卫生保健、住房、妇儿权利保护等众多项目。在中国，社会保障
是一个已经被官方及社会各界接受的处于一级层次的名词，而社会福利则是隶属于这个体
系的重要的子系统。特别是 1996 年以来，中国把社会保障体系的内涵界定为社会保险、救
灾救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。社会福利成为社会保障的一个子内
容，这要求社会保障概念不能仅局限于狭义上的收入保障，在内涵与外延上要包含广义的
社会福利概念所涵盖的所有内容。实际上，社会福利(socialwelfare)制度是指国家和社会为
实现“社会福利状态”所做的各种制度安排，因而社会福利的涵义宽泛而含糊，远不象狭
义的社会保障概念那样有着一致的共识。因此，社会保障的概念如果包含社会福利，那么
社会保障的概念就一定要扩展，从狭义的以收入安全保护为中心的社会保险扩展到其他福
利项目，而其中许多福利项目是以保障社会成员生存权之上的发展权为目标，广泛的牵涉
到就业、教育、卫生保健、住房、居住环境等权利方面的保障。
国内从社会保障的功能来定义社会保障内涵，其内容也超出了狭义的社会保障内涵。如 ：
“社会保障制度是公平的代表，它保护弱者生存，维护社会公正，以达到社会和谐与安全
的一项国家制度”。“社会保障制度随提出的背景不同而被赋予了不同的意义。社会保障是
经济体制改革的配套工程，是社会的稳定器，是人们基本生活的保护者。”上述从社会保
障功能来定义的社会保障概念在理解上也超出了狭义社会保障内涵的界限。从而包括许多
隐含的项目，因而，其涵义在一定程度上具有模糊性。首先，从社会保障的功能来界定社
会保障的涵义，明确反映出社会保障的功能的时代性与发展性，时代“背景不同而被赋予
了不同的意义”，这充分揭示了社会保障内容要随经济社会发展不断更新。其次，社会保
障既然是保护弱者、维护社会公正与和谐的国家制度，那么其内容应远不止于“收入安
全”的保障。收入安全一般指向于社会财富的二次分配，注重结果公平，通过政府的干预
而不至于使社会财富分配过于分化而影响社会和谐稳定。从社会公正的视角看，结果的公
平不是唯一的标准，似乎是还要增加起点公平的标准，通过权利的公平分配与享有使社会
成员站在公平的竞争起点上。这里标示起点公平的权利项目包括了就业机会、教育、卫生保
健、住房、居住环境等多方面的内容。
在上面的讨论中我们可以得出以下结论：
社会保障的狭义与广义概念在界定与理解上与社会福利概念有关。传统的以收入安全维
护为中心的狭义的社会保障仅包括狭义的社会福利，即社会救济，其核心是社会保险。而
广义的社会保障概念，则包含广义的社会福利概念。这里所说的社会福利，是指国家和社
会为改善并不断提高社会成员物质文化生活水平，而采取的各种具有经济福利色彩的社会
政策措施的总称，其重点在于改善和提高社会成员的生活质量，这在当代社会保障体系中
已经成为一个重要的子系统。广义的社会福利中包含涉及到社会成员发展权的多项内容，
如就业、教育、保健等方面，因此，多方面的权利的保障是广义社会保障概念的应有内容。
而且，随着社会的发展与进步，在社会福利概念的内涵与外延扩展的同时，社会保障的概
念也要相应地扩大、不断添加新的内容。
(三)与社会主义市场经济体制相适应的社会保障概念及其释义
全面理解社会保障概念的内涵，是建立与中国国情相适应的社会保障体系的前提，有利
于进一步体现和发挥社会主义制度的优越性。这要求从广义的角度来理解和定义社会保障
概念，通过多种形式为社会成员提供适当的包括收入维持和各种福利项目在内的社会保障
这是代表人民群众利益的重要体现，是深化改革、稳定社会、安邦兴国的根本大计，同时，
也有利于树立中国在国际社会中的良好形象。因此，本文认为，与中国社会主义市场经济
体制相适应的社会保障的概念可以表述为：“社会保障是根据立法或行政法规建立的面向
全体公民由政府组织实施的以生存权利保障和发展权利保障为主要内容的社会安全与福利
系统的统称。”全面理解与社会主义市场经济相适应的社会保障概念要注意以下几个方面
的问题：
1.从社会各界已经接受的社会保障概念出发，从生存权利保障与发展权利保障两个方面
来理解社会保障的内涵
社会保障已经成为当今社会重复率最高的广为接受的专业术语与词汇之一。前面已经提
到过，对于社会保障涵义的解释，主要牵涉到社会保障与社会福利概念的理解上。有学者
对二者的内涵从学术角度进行探讨，结论是相反的，一种观点认为社会福利的概念外延广
包含社会保障在内，。而另一种观点则主张大社会保障概念，认为社会保障涵盖社会福利。
才本文主题并非是要从概念上对上述争论进行评断，而是要在大众能接受的理解的范畴下
对中国社会保障制度改革相关问题进行研究性探讨。如果从根本上改变社会保障一级概念
摘要：

第一章社会保障的一般理论概述社会保障是现代文明的产物和人类最伟大的制度发明，现代社会保障制度的产生、发展与完善是人类文明与社会进步的标志之一。任何社会制度，都是以保证人类生存、发展为终极目标，而社会保障制度的建立与发展，恰恰体现了这一本质的目标。社会保障制度的产生有其理论与实践的深层次原因，研究社会保障制度的起点是揭示社会保障这一概念本身的涵义、明示社会保障的制度特征、定位社会保障制度的功能和效用。一、社会保障的概念社会保障是人类社会发展到一定的历史阶段后，人的必然需要。直到今口，社会保障还没有一个被普遍接受和认可的概念。世界上不同国家对社会保障的内容和范围界定有很大的差别，而且，随着社会经济...

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